Ecco perché c’è scritto che il potere ‘appartiene’ al popolo e che significa

di Lorenza Carlassare - Il Fatto Quotidiano - 24/12/2017
I tre bellissimi articoli che state per leggere sono stati scritti dalla costituzionalista Lorenza Carlassare e pubblicati nei primi numeri del Fatto Quotidiano tra settembre e ottobre del 2009: sono il racconto della genesi e del significato dei primi tre articoli della Costituzione. Come vedrete, sembrano scritti oggi e non otto anni fa.

“L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro”, si legge nel primo articolo della Costituzione: “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Il verbo “appartiene” è importante: la formula del progetto – la sovranità “emana” dal popolo – venne modificata col preciso intento di sottolineare la permanenza della sovranità nel popolo che non se ne spoglia con il voto. Negli ultimi tempi lo si è dimenticato, esaltando la “democrazia d’investitura”: il popolo, muto per cinque anni , riprenderebbe voce al momento delle nuove elezioni (magari per votare, come ora, una lista di candidati su cui non ha scelta). Ma il contenuto della democrazia – diceva Carlo Esposito, costituzionalista illustre – “non è che il popolo costituisca la fonte storica o ideale del potere, ma che abbia il potere”; non che “abbia la nuda sovranità (che praticamente non è niente), ma l’esercizio della sovranità (che praticamente è tutto)”.

E che possa esercitarla mediante il diritto di associarsi , di iscriversi ai partiti per influire sulla linea politica, di riunirsi e discutere gli atti dei governanti, di manifestare il dissenso in ogni forma, in primo luogo attraverso la libera stampa. Se si perde di vista la permanenza della sovranità nel popolo, si smarrisce l’importanza del suo modo di esercizio, che non è soltanto collettivo. I cittadini sono il popolo, non è “popolo” solo il corpo elettorale; e ciascuno di essi esercita la propria sovranità mediante i diritti, senza i quali nemmeno il giorno delle elezioni eserciterebbe un effettivo potere.

Le libertà (in particolare la manifestazione del pensiero) sono infatti presupposti indispensabili per una cosciente partecipazione politica e, consentendo ai cittadini la pubblica critica e il controllo, “evitano che gli istituti rappresentativi si riducano a una mera finzione”. Presupposti indispensabili sono anche i diritti sociali – all’istruzione in primo luogo, alla tutela della salute, a una situazione economica dignitosa – considerati da tutti precondizioni della democrazia. L’emarginazione consente una partecipazione effettiva?

Il senso dell’articolo 1 va riaffermato con decisione: è infatti nella lettura distorta di questa disposizione la radice delle deformazioni attuali. La prima, si è visto, riguarda i cittadini, i loro diritti e libertà. La seconda investe la natura del potere e i suoi modi di esercizio, in definitiva la forma di governo e la forma di stato. Una certa idea di sovranità popolare da tempo in circolazione conduce infatti alla pretesa esigente che chi governa per mandato del popolo abbia ricevuto un’investitura di tale potenza da non sopportare limiti o condizionamenti da parte di altre istituzioni neutrali prive della stessa legittimazione (come la magistratura) che non possono contrastare il “sovrano”. Un “sovrano” che in quest’ottica non è più il popolo, ma chi, in forza di un’elezione che gli “trasferisce” il potere, pretende di parlare in suo nome, rivendicando un’autonoma posizione di sovranità.

Ora si va anche oltre: il Parlamento stesso, espressione diretta della volontà popolare, è considerato un impaccio da eliminare. A più riprese infatti il presidente del Consiglio ha dichiarato i voler legiferare sempre con decreti-legge, evitando il dibattito in Parlamento, benché egli stesso nell’ultima campagna elettorale lo abbia definito un “Parlamento di figuranti” dove i deputati, obbedienti a chi li ha designati e pronti a votare a comando, sono ininfluenti. Si vuole eliminare ogni, sia pur debole, voce?

È questo l’approdo di una concezione autoritaria e acritica della sovranità popolare che conduce a risultati – la concentrazione del potere e la forza attribuita al capo – che rappresentano la negazione delle ragioni profonde della democrazia. La nascita dello stato moderno, liberale e democratico – ricorda Norberto Bobbio – “è stata accompagnata da teorie politiche il cui proposito fondamentale è di trovare un rimedio all’assolutezza del potere”. I limiti al potere della maggioranza costituiscono l’essenza di questa forma di stato. Limiti interni: il potere diviso fra più organi e controllabile. Limiti esterni: diritti e libertà. La democrazia non solo presuppone un’opposizione, ma riconosce e protegge la minoranza con diritti e libertà fondamentali. Non c’è democrazia senza pluralismo, come ha ribadito nel 2005 la Corte di Strasburgo. O meglio: c’è il totalitarismo democratico.

Articolo 2. “La Repubblica riconosce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. Considerato “la chiave di volta dell’intero sistema costituzionale” (Crisafulli), l’art. 2 – insieme all’art. 1 (principio democratico) e all’art. 3 (principio di eguaglianza) – definisce le linee dell’ordinamento repubblicano, ponendo tre fondamentali principi: centralità della persona, pluralismo, solidarietà. È il rovesciamento della prospettiva dei regimi autoritari nei quali al centro del sistema è lo Stato, valore primario cui l’individuo è funzionale, di fronte al quale i diritti non hanno tutela.

La “persona” è stata sin dall’inizio il riferimento essenziale per le forze che , caduto il fascismo, si accingevano a dar vita a una Costituzione nuova. In Assemblea costituente non poteva mancare l’accordo sull’anteriorità della persona rispetto allo Stato e sulla necessità di rendere i diritti davvero ‘inviolabili’, sottratti all’arbitrio del legislatore, immodificabili persino mediante il procedimento di revisione costituzionale (art. 138) come la Corte costituzionale ha confermato. Gruppi diversi per formazione politica e cultura, al di là della divergenza sui presupposti – il riferimento alla divinità, alla “radice spirituale e religiosa dell’uomo” (La Pira); il riferimento alla ragione, alla tradizione di pensiero di cui è espressione la “Dichiarazione” della Francia rivoluzionaria (1789) – trovarono un punto d’incontro nel valore della persona, patrimonio della tradizione cristiana e della cultura laica. Alla fine, l’affermazione di Togliatti che il fine di un regime democratico è “garantire un più ampio e più libero sviluppo della persona umana” trovò ampio consenso.

La prospettiva del liberalismo è arricchita: non basta garantire le sole libertà tradizionali; si tratta di assicurare a tutti condizioni minime di vita e di sviluppo per “ricostituire quel minimo di omogeneità della società sottostante allo Stato, cui è legata la vita di ogni regime democratico” (Mortati). I diritti dell’uomo da inserire in Costituzione, chiarisce La Pira, sono certamente “quelli indicati nella Dichiarazione del 1789”, ma non solo: vi sono anche i “diritti sociali e delle comunità attraverso le quali la persona si integra e si espande”. Il richiamo dell’art. 2 alle “formazioni sociali”, nel pluralismo che la Costituzione disegna, non consente però di limitare i diritti della persona, garantiti anche all’interno delle stesse formazioni, qualunque sia la loro natura (famiglia, partiti, sindacati, associazioni di vario tipo).

La centralità della persona conduce alla trasformazione dell’intero sistema , al ripristino dello Stato di diritto innanzitutto e del suo principio essenziale, la garanzia dei diritti e delle libertà che lo Stato non crea ma “riconosce”, e degli altri principi indispensabili a realizzarlo: separazione dei “poteri” contro la concentrazione autoritaria, legalità , subordinazione dell’amministrazione alla ‘legge’, possibilità per i cittadini di ricorrere in giudizio contro gli atti dei pubblici poteri. E, insieme, impone la ricostituzione delle strutture organizzative travolte dal regime, in primo luogo un Parlamento eletto. Dopo l’esperienza fascista che aveva travolto diritti e principi dello Statuto albertino (1848), era chiaro a tutti che la tutela della persona e delle sue libertà richiedeva garanzie solide, non “proclamazioni”.

Questo punto di partenza conduce lontano: non solo orienta nella scelta della forma di Stato. Innanzitutto una Costituzione “rigida”, modificabile con un procedimento aggravato (art. 138 Cost.) che include le minoranze, per impedire alla maggioranza di disporre da sola della Costituzione. Una garanzia che, per essere effettiva, richiede un organo in grado di controllare le leggi e dichiararle illegittime se contrarie ai principi: la Corte costituzionale.

Al di là dei richiami espressi – la “pari dignità sociale” essenziale all’eguaglianza (art. 3), la “dignità umana” limite all’iniziativa economica privata (art. 41) e all’imposizione di trattamenti sanitari (art. 32); il divieto di pene contrarie “al senso di umanità” (art. 27) e di “ogni violenza fisica e morale” sulle persone sottoposte a restrizioni di libertà (art. 13), l’esistenza “libera e dignitosa” che la retribuzione deve (dovrebbe?) assicurare al lavoratore (art. 36) – il valore della persona e della sua dignità informa la Costituzione intera trovando attuazione e sviluppo nelle sue diverse parti. Ci sarebbe molto da dire sulla “solidarietà” e i “doveri” che l’art. 2 della Costituzione impone: li conoscono gli evasori fiscali? Li conosce lo Stato che tanto benevolmente li tratta?

Articolo 3. La Costituzione ha vinto. L’articolo 3, malvolentieri applicato dai governanti, è stato spesso in gioco anche quando si è trattato di valutare la conformità alla Carta di leggi recentissime: il lodo Alfano, sottoposto al giudizio della Corte per violazione del principio di eguaglianza di fronte alla giurisdizione che non consente privilegi per le alte cariche dello Stato, ieri è stato dichiarato illegittimo. Per lo stesso motivo il lodo Schifani era stato dichiarato illegittimo nel 2004.

“Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzioni di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”: così inizia l’articolo 3. L’eguaglianza, vessillo delle rivoluzioni settecentesche vola da un continente all’altro – dalle ex colonie inglesi d’America (1776) alla Francia (1789) – e sta ora alla base delle democrazie costituzionali di tutto il mondo. Non c’è più “per nessun individuo, privilegio, né eccezione al diritto comune di tutti i francesi” stabiliva la Costituzione del 1791: l’eguaglianza di fronte alla legge vieta sia le discriminazioni sia i privilegi. Ma è sempre vero?

Valore condiviso, l’eguaglianza ha percorso un difficile cammino insidiata da interessi potenti: nella stessa Francia della rivoluzione, la borghesia, arrivata al potere, non volendo dividerlo con altri, escluse subito che tutti avessero il diritto di votare. Nell’esperienza italiana l’eguaglianza perse ogni valore durante il fascismo. Le violazioni furono continue. Alle discriminazioni contro i non iscritti al partito, contro le donne e i celibi, seguirono le discriminazioni drammatiche nei confronti dei cittadini di razza ebraica, sottoposti a limiti o esclusioni in tutti i settori: dai diritti politici alla scuola, dalle professioni all’attività industriale e commerciale, fino alla sfera privatissima della libertà di sposarsi. Oggi, eliminata dalle norme (da quasi tutte almeno), la diseguaglianza resiste nei fatti non essendosi realizzato il programma sociale che la seconda parte dell’art. 3 prevede. Neanche il “privilegio” è morto: chi è al potere tende ancora a resuscitarlo per sé.

L’articolo 3 stabilisce il principio generale di eguaglianza dei cittadini di fronte all’ordinamento, e, insieme, vieta alla legge di dar rilievo a determinate caratteristiche o situazioni: sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali. La legge che, nonostante il divieto, le ponga a base di una disciplina differenziata sarà sempre illegittima, salvo che la Costituzione stessa lo consenta (come ad esempio all’art. 6: “la Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche”). Quando invece non siano in gioco sesso, razza o altre situazioni elencate, il discorso è diverso. La legge non deve trattare tutti all’identico modo, ma deve tener conto delle situazioni differenti: una misura a favore dei soli invalidi, ad esempio, non sarà un privilegio, e chi non è invalido non potrà pretendere di usufruirne. Vietate sono soltanto le differenze “ingiustificate”, in tutti i settori dell’ordinamento.

L’ampia sfera di applicazione del principio di eguaglianza spiega perché la violazione dell’articolo 3 sia il motivo più frequente di incostituzionalità delle leggi. Di fronte all’inerzia del legislatore, spesso lunghissima e ingiustificata, il contributo della Corte costituzionale è stato determinante per eliminare norme del passato (sulle libertà, sul processo penale, sul diritto di famiglia, sull’accesso ai pubblici uffici, ecc.).

Articolo 3, comma 2. Nella realtà i cittadini non sono eguali e la Costituzione ne prende atto: i profondi dislivelli economici, culturali, sociali che li dividono devono essere ridotti perché si realizzi un minimo di omogeneità sociale indispensabile al funzionamento della democrazia. Nel primo comma si tutela la persona e la sua dignità – tutti i cittadini hanno “pari dignità sociale” e sono eguali davanti alla legge senza distinzione “di condizioni personali e sociali” –, nel secondo si impone allo Stato il compito di assicurare le condizioni necessarie per il pieno sviluppo della persona e per una partecipazione effettiva all’organizzazione politica, economica sociale del Paese. Si riconferma così, in nome della persona, il necessario intervento dello Stato al fine di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”. Il secondo comma dell’articolo 3 è la base dei diritti sociali, senza i quali i diritti di libertà sono formule vuote: che cosa se ne fa della libertà di stampa un analfabeta? O chi non può comperare un giornale? L’istruzione, la salute, oltre a condizioni economiche sufficienti a rendere dignitosa la vita, sono le precondizioni della democrazia. È però un programma da realizzare. Un programma che, a sessant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione, non è stato ancora realizzato. Oggi anzi l’ordinamento italiano sembra aver imboccato un cammino a ritroso, verso un’ulteriore estensione delle diseguaglianze. Paiono in discussione le stesse basi ideali sulle quali poggia il nostro sistema democratico.

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