È possibile che la nuova legge elettorale presentata dalle forze di maggioranza non sia approvata prima delle prossime elezioni politiche. Sarebbe un esito sicuramente preferibile rispetto all’adozione di un testo insoddisfacente e per molti profili problematico, anche in termini di costituzionalità; ma soprattutto tale da non contribuire – per la sua parte – a quel cambiamento profondo del sistema politico necessario ad assicurare un futuro solido in un mondo che sta cambiando rapidissimamente. Per adeguare le capacità di governo di fronte alle nuove sfide sembra necessario un mutamento radicale del sistema elettorale: lasciare il maggioritario, dopo più di un trentennio di illusioni e promesse mancate, e tornare a guardare al proporzionale, rivisto con consistenti soglie di sbarramento.
Com’è stata motivata la scelta del maggioritario. Le argomentazioni a favore del maggioritario in Italia si possono riassumere in questi termini: è un sistema elettorale che permette di ridurre la frammentazione partitica, quindi di accrescere la stabilità dei governi, e dunque di rafforzare la governabilità. Questa formula presenta però tre problemi, con particolare riferimento all’esperienza italiana.
Anzitutto, non si è determinata una riduzione significativa della frammentazione partitica: quando l’obiettivo maggioritario è perseguito con un premio di maggioranza o con collegi uninominali, si formano delle coalizioni per prendere il numero più alto di voti, necessari per ottenere i seggi. Si tratta di raggruppamenti eterogenei molto ampi, che includono formazioni minori i cui indirizzi sono spesso lontani da quelli degli altri partiti della stessa coalizione. In campagna elettorale le differenze vengono smorzate e si presentano dei generici programmi comuni; una volta vinte le elezioni, esse però ricompaiono e consentono ai partiti più piccoli di condizionare l’azione di governo minacciando di ritirare il loro sostegno. D’altra parte, i partiti principali al potere non imboccano la strada delle soglie di sbarramento a monte per le ripercussioni immediate che ne discenderebbero per la sopravvivenza dell’esecutivo. Non c’è dunque una riduzione della frammentazione imputabile al sistema maggioritario.
Venendo al secondo problema – la stabilità dei governi – si può notare che essa è effettivamente cresciuta, ma ciò non è dovuto, come abbiamo visto, alla riduzione della frammentazione partitica, ma al risultato di tecniche elettorali che portano comunque a un vincitore il quale prende tutto se raggiunge la maggioranza dei voti (the winner takes it all). La maggiore stabilità che ne risulta (in particolare per effetto di un premio di maggioranza) si è accompagnata a più elevate possibilità di alternanza, ma tra coalizioni molto eterogenee al loro interno.
La terza questione riguarda la governabilità. Intanto, il nesso tra stabilità e governabilità non è così forte come spesso si suppone: la stabilità non sempre, e non necessariamente, produce governabilità. Ci possono essere governi relativamente stabili che non si distinguono per attivismo e capacità di risolvere problemi (il governo attuale ne è un esempio). Si noti inoltre che il concetto stesso di governabilità è generico e impreciso. Governare a quale fine? Per quali obiettivi? Con quali conseguenze?
La preferenza per il sistema maggioritario viene giustificata dalla sua capacità di ridurre la frammentazione partitica e, di conseguenza, di accrescere la stabilità dei governi
Occorre dunque puntare su una definizione che trovi un ancoraggio e una possibilità di misura in indicatori, ma anche in valori condivisi. Questi indicatori possono essere, per esempio, i risultati in termini occupazionali, di reddito o di debito pubblico delle politiche economiche; o anche l’impatto sulle disuguaglianze delle politiche sociali. Sembra però necessario tenere anche conto, più in generale, di fondamentali valori comuni che sono più o meno soddisfatti. La Costituzione, da questo punto di vista, può rappresentare una pietra di paragone essenziale, specie per valutare se, e in quale misura, le decisioni di governo siano coerenti con le indicazioni in termini di rafforzamento della democrazia sostanziale ricavabili dal testo costituzionale (si tratta di un tema di particolare rilevanza che richiederebbe, però, una trattazione a parte).
Se misurata con questi metri, l’esperienza del maggioritario in Italia si può giudicare fallimentare rispetto alle alte aspettative iniziali e nel complesso insoddisfacente. Sono cresciute la stabilità e la possibilità di alternanza tra coalizioni di centrodestra e centrosinistra, ma ciò non si è accompagnato a risultati significativi sulla frammentazione partitica e neanche sulla governabilità, mentre si è deteriorata la funzione di rappresentanza, con la crescita della disaffezione e dell’astensionismo, e la qualità della democrazia (come vedremo meglio tra un momento).
Ripensamenti e cautele. La vicenda del maggioritario ha spinto alcuni tra i principali studiosi della politica italiana – anche quelli che avevano inizialmente un atteggiamento più favorevole – a rivedere le loro posizioni. Si sottolinea la difficoltà di far funzionare questo sistema in un contesto come quello italiano segnato da fratture multiple – di classe, religiose, territoriali – e da forte polarizzazione politica. La logica maggioritaria scoraggia infatti la capacità di mediazione e di compromesso tra i diversi interessi in campo e rischia di portare a un’ulteriore polarizzazione che condiziona la governabilità. Viene inoltre raccomandata una valutazione più cauta dell’influenza del sistema elettorale sui caratteri della politica, rispetto all’ottimismo iniziale dell’ingegneria istituzionale: occorre tenere più conto dei cambiamenti del contesto sociale in cui operano le stesse regole elettorali.
Si pensi per esempio alla parabola del maggioritario americano: si è passati dall’elogio delle virtù centripete e depolarizzanti di questo sistema nel corso dei primi decenni del dopoguerra, quando era preso spesso a modello, alla situazione degli ultimi anni, quando è diventato veicolo e propagatore di forte polarizzazione politica e distanza ideologica. Gli effetti del primo tipo comportavano la convergenza verso il centro dei partiti, alla ricerca dell’elettorato moderato necessario per vincere col maggioritario, ma si verificavano in un contesto di crescita economica, di mobilità sociale e miglioramento di molti gruppi, in particolare dei ceti medi. Gli effetti polarizzanti si sono sviluppati in seguito alle pesanti conseguenze sociali del cambiamento economico (globalizzazione, innovazione tecnologica), che hanno portato nelle democrazie avanzate a una vistosa crescita delle disuguaglianze e a una forte destabilizzazione sociale. Su questo cambiamento hanno attecchito i processi di polarizzazione ideologica e politica.
Queste cautele e raccomandazioni devono valere ovviamente anche per il sistema proporzionale. Occorre non caricarlo di eccessive aspettative “ingegneristiche”, illudendosi che le regole elettorali possano automaticamente risolvere problemi politici, ma certo bisogna sottolineare le maggiori potenzialità per la qualità della democrazia, soprattutto, come si diceva, in relazione al contesto sociale attuale.
I vantaggi del proporzionale: rappresentanza e partiti. Il sistema proporzionale ha anzitutto un vantaggio: determina una migliore corrispondenza tra voti e seggi e non ha quindi effetti distorsivi sulla rappresentanza (come si sa, questi possono essere invece in alcuni casi molto pesanti col maggioritario, vedi il caso britannico). Si realizza dunque una maggiore coerenza tra le opinioni e le preferenze degli elettori e quelle degli eletti, nel senso che gli elettori possono trovare dei rappresentanti più vicini alla tutela dei loro interessi e delle loro idee: insomma, una rappresentanza più coerente. Occorre però tenere conto che questo non è un effetto automatico del meccanismo elettorale, ma presuppone anche la disponibilità e l’investimento delle forze politiche. L’allargamento della rappresentanza che consente il sistema proporzionale è dunque una potenzialità che può essere più o meno colta.
Il sistema proporzionale ha anzitutto un vantaggio: determina una migliore corrispondenza tra voti e seggi e non ha quindi effetti distorsivi sulla rappresentanza
L’avvicinamento tra esigenze degli elettori e offerta politica dei partiti ha poi due conseguenze. Può far crescere i partiti che s’impegnano su interessi e gruppi più omogenei, che non significa non perseguire alleanze, necessarie in governi che col proporzionale saranno di coalizione, ma definire il perimetro della rappresentanza senza annacquare troppo la specificità dei programmi per raccogliere quei consensi in tutte le direzioni, necessari per vincere nelle competizioni basate sul maggioritario. Questo ha anche il vantaggio di favorire la messa a punto di programmi più definiti e più veri, che possono essere discussi e comunicati agli elettori dando loro maggiori possibilità di scelte consapevoli. D’altra parte, essi stessi saranno più motivati, in questa situazione, a partecipare maggiormente, e a votare, rispetto a quanto accade nel contesto maggioritario, in cui molti non si sentono rappresentati adeguatamente dalle principali forze politiche (la ricerca comparata conforta questa ipotesi mostrando che in media l’astensione è più alta nei sistemi maggioritari rispetto a quelli proporzionali).
Una rappresentanza più coerente giova poi anche ai partiti, perché può frenare la tendenza a diventare dei meri comitati elettorali o dei partiti personali. Anche in questo caso è bene tenere conto che non si tratta di un effetto automatico, ma di una potenzialità che può essere colta dai partiti e che va in direzione diversa dal maggioritario. Il proporzionale può favorire cioè il rafforzamento dei partiti come centri di elaborazione di progetti per la collettività e di selezione della classe politica su tali progetti, frenando almeno in parte le spinte verso la personalizzazione della leadership e la connotazione plebiscitaria delle elezioni, perché non portano a veri miglioramenti rispetto agli obiettivi di una governabilità democratica nel senso prima chiarito. Si tratta di un aspetto di notevole rilevanza che meriterebbe ben altro approfondimento; mi limito qui a segnalare che c’è un evidente rapporto di complementarità, all’insegna di una spinta alla centralizzazione e personalizzazione del potere, tra le modifiche alla legge elettorale presentate da FdI e la proposta di riforma costituzionale centrata sul premierato.
La frammentazione dei partiti. Ho già sottolineato perché il maggioritario realizzato in Italia non è riuscito a ridurre la frammentazione. Per quanto riguarda il proporzionale, oltre a essere il sistema adottato in quasi tutti i Paesi europei, esso si accompagna in genere a soglie di sbarramento per le formazioni minori, che in alcuni casi sono consistenti, in particolare, nel Centro Nord Europa, in Germania (5%) e nei Paesi scandinavi (4%). Il proporzionale adottato in Italia fino al 1992 era senza soglie. Ovviamente, la scelta di una soglia abbastanza alta è difficile da realizzare, per i motivi già indicati: presuppone un accordo tra le principali forze di destra e di sinistra, che devono fronteggiare insieme le resistenze dei partiti minori, ma è una condizione importante per un ritorno efficace al proporzionale.
C’è un evidente rapporto di complementarità, all’insegna di una spinta alla centralizzazione e personalizzazione del potere, tra le modifiche alla legge elettorale presentate da FdI e la proposta di riforma costituzionale centrata sul premierato
Per quel che riguarda invece i partiti piccoli, ma non esclusi dalla soglia, si ridurrebbe la loro capacità di condizionare l’azione di governo come nel caso delle coalizioni preventive. La negoziazione avverrebbe ora alla luce del sole, in sede di formazione del nuovo governo, attraverso l’elaborazione di programmi dettagliati ex post, cioè dopo le elezioni. Si tratterebbe in ogni caso di governi di coalizione, a volte di grande coalizione, ma non sembra si ponga nell’esperienza dei Paesi europei – quasi tutti con un proporzionale con soglia – una questione di frammentazione che influenza la stabilità. Questo effetto viene invece sempre paventato in Italia quando si propone un sistema elettorale proporzionale. Sembra invece che un proporzionale con una consistente soglia possa contribuire effettivamente alla riduzione della frammentazione eccessiva senza compromettere la rappresentanza. Meglio, dunque, di quanto non abbia fatto il maggioritario, che ha compresso la rappresentanza senza ridurre la frammentazione.
Lo spostamento a destra dell’asse della rappresentanza. Il maggioritario ha risentito, anche in Italia, dei cambiamenti del contesto. Questo sistema elettorale offre ora un quadro più favorevole a contrastare politiche redistributive efficaci e interventi di sostegno all’innovazione. Ciò è dovuto alle preferenze degli elettori di centrodestra per interventi pubblici che non comportino un aumento della pressione fiscale. Tali preferenze sono fatte proprie e anzi rafforzate – nelle loro promesse più che nell’azione concreta – dai partiti di centrodestra; ciò non mostra però ancora che ci sia un’influenza specifica del maggioritario a favore di scelte politiche più di destra. Si potrebbe osservare che questo sistema elettorale si limita, come gli altri, a tradurre le preferenze degli elettori in seggi; in realtà, non è esattamente così perché le regole del maggioritario alterano il peso delle preferenze, producendo una disproporzionalità marcata tra voti e seggi. Un’elevata alterazione determina più spesso, come abbiamo visto, delle reazioni da parte dell’elettore che non si sente rappresentato dai partiti più grandi, oppure è deluso dal partito al quale era originariamente legato, e quindi non partecipa al voto. Cresce dunque l’astensione (anche se non tutta è ascrivibile a motivazioni politiche). La ricerca comparata mostra che il sistema maggioritario è più esposto a questo fenomeno rispetto al proporzionale, e che tra gli elettori coinvolti prevalgono nettamente e sistematicamente quelli più deboli dal punto di vista economico, sociale e dell’istruzione. Naturalmente, questo non significa che il fenomeno dell’astensionismo non sia presente anche nei sistemi proporzionali.
Si manifesta dunque un bias sistematico a favore di una governabilità ostile a indirizzi di redistribuzione e innovazione. Infatti, la rappresentanza è compressa soprattutto per gli interessi più deboli, i quali perdono voce a favore di quelli più forti, che invece votano diffusamente: l’elettorato moderato, i ceti medi istruiti e i gruppi sociali più abbienti. Insomma, la mancanza di una voce consistente e organizzata dei gruppi sociali più deboli accresce l’influenza degli interessi forti sull’azione di governo e rischia di peggiorare ancora di più le condizioni dei più deboli e le disuguaglianze (tra l’altro in contrasto con gli indirizzi dell’art. 3 della Costituzione).
Ma possiamo attribuire il bias strutturale del sistema elettorale solo ai meccanismi elettorali? In realtà, bisogna guardare anche ai partiti, e segnatamente a quelli di sinistra. Questi partiti dovrebbero avere nella rappresentanza dei gruppi più deboli e nel contrasto delle disuguaglianze la loro ragione sociale. Come si è mosso il Pd rispetto alla questione del sistema elettorale? Il partito è nato con una forte influenza del modello della democrazia maggioritaria nella versione americana, guardando come riferimento al partito democratico di Clinton e alle possibilità dell’alternanza tra due grandi partiti anche in Italia. Non è stato dunque messo in discussione un sistema elettorale maggioritario, che nessun partito socialista europeo probabilmente vorrebbe. Non solo: per seguire il modello del “partito della nazione”, il Pd, specie nel periodo della Terza via, ha cercato di vincere con il maggioritario. Ha dunque guardato all’elettorato moderato per raggiungere la maggioranza dei voti necessaria; ciò ha spinto a rendere più generici e indistinti i programmi redistributivi e a sostenere una politica meno incisiva sul piano fiscale per cercare di attrarre gli elettori moderati, che peraltro, come mostrano dati di ricerca, alla fine non l’hanno premiato perché non si fidano e in larga parte preferiscono l’originale, cioè i partiti di centrodestra. In tal modo, il Pd non solo ha perso milioni di voti, ma ha contribuito di fatto a rafforzare quella logica del maggioritario che ha portato all’affievolimento della voce dei gruppi più deboli e allo spostamento a destra dell’asse della rappresentanza. Resta ora da vedere quale strada prenderà il partito sulla questione della legge elettorale, tenendo conto che è ancora presente al suo interno un orientamento favorevole al maggioritario (una peculiarità della sinistra in Italia). Come abbiamo visto, ci sono invece buoni argomenti per tornare a un proporzionale rivisto.
